行政审判中法律规定的滞后性与社会改革的渐进性之间产生矛盾时如何裁判？

法律具有滞后性的特征：滞后性是因为法律条文不可能时刻反映社会变化，制定法律的时间、制定法律时的社会经济制度与社会的不断发展之间就会产生法律适用的脱节，这就是法律规定的滞后性与社会发展的渐进性之间必然会产生的矛盾。

1、案例简介：某县人民政 府林业局应行政相对人的申请，对处防护林的林地使用权变更登记，行政相对人提供了原林地所有权证、双方承包经营协议、付款凭证，行政相对人的林业种植资质以及其它相关材料，县林业局接受申请后，依法对其提供的材料进行审查，并实地勘查、在林地所在地发出拟变更登记公告，三十日后无人提出异议。县人民政 府根据林业局的提请作出林地使用权变更登记。三年后，案外人向人民法院提起行政诉讼，认为某县人民政 府将防护林的使用权作出变更登记，违反我国《森林法》第十五条之规定，要求人民法院撤销该林权变更登记而成诉。

2、法律规定：我国《森林法》第十五条下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：()用材林、经济林、薪炭林；(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。

依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。

除本条第款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。具体办法由国务院规定。

3、政策和部门规章及地方性法规的规定：

2008年6月8日中共中 央、国务院《关于推进集体林权制度改革的意见》发布后，国务院、林业局先后公布了[林改发（2009）232号]、[林改发（2013）39号]、[林改发（2016）100号]、[国办法（2016）83号]等十几部政策和法规，上述所有的规范性文件均明确要求“大力有利于集体林权制度改革；建立林地所有权、承包权、经营权分置运行机制；林权流转坚持自愿、有偿原则，集体林权流不流转是农民的事，转多流少是市场的事；各级党委、政 府要把集体林权制度改革作为件大事来抓，确保林权制度改革扎实推进：”案涉被告作为县级人民政 府，对中共中 央、国务院的重大改革决定必须要坚决执行，特别是在中共中 央、国务院《关于推进集体林权制度改革的意见》发布后，我国对林业的管理进行了重新分类管理，森林类别分为“生态公益林”和“商品林”，而在林种的分类上将生态公益林划分为防护林和特种用途林，将商品林分为用材林、薪炭林和经济林。

因此防护林作为公益林的个林种依法可以流转的政策、规章和地方性法规定的依据包括：1、中共中 央、国务院《关于推进集体林权制度改革的意见》的条十条规定“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理得用林地资源，开发林下种养业。得用森林景观发展森林旅游业等”，2、国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》第八条规定“在不影响生态功能的前提下，按照非木质利用为主，木质利用为辅的原则，实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。推动集体公益林资产化经营，探索集体公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转”。3、2013年安徽省第十二届人民代表大会通过的《安徽省林权管理条例》第十七条规定“林权流转应当遵守下列规定（1）依法、自愿、有偿，平等协商，任何组织和个人不得强迫或者阻挠；（二）不得改变林地用途；（三）公益林流转的，不得改变公益林性质；（四）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（五）流入方须有林业经营能力；（六）在同等条件下，本集体经济组织成员享有先权”。上述党中 央、国务院的集体林权改革意见、国务院的完善集体林权意见和安徽省人大的地方性法规均明确肯定了“公益林在不改变性质的前提下依法可以流转”。而防护林作为公益林的个林种依法进行流转虽不符合《森林法》的规定，但其符合林权制度改革的政策和部门规章和地方性法规的规定。

综上笔者认为：人民法院在审理本案时若机械地适用《森林法》第十五条来认定本案中‘防护林’变更登记违法，并撤销县政 府的颁证行为，虽然说符合行政审判法律适用规则，但其判决结果必将导致自2008年党中 央、国务院集体林权制度改革以来，各级地方人民政 府依据改革方针所做的集体林权改革制度中（类似情形）均将处于无效状态。这就是我国《森林法》第十五条规定的滞后性与集体林权制度改革渐进性之间的矛盾，人民法院在处理此类案件时既要尊从法律适用规则，也要保护集体林权制度的改革成果。既要维护行政审判合法性审查的法律原则，同时兼顾行政审判的社会效益性原则。

                                           朱卫国

2019年6月16日